రాష్ర్టపతి పాలన - రాజ్యాంగం

ఆంధ్రప్రదేశ్‌లో దాదాపు 41 ఏళ్ల తర్వాత రాష్ట్రపతి పాలన విధించారు.. ముఖ్యమంత్రి పదవికి కిరణ్‌కుమార్ రెడ్డి రాజీనామా తర్వాత ఏర్పడిన అనిశ్చితిని తొలగించడానికి రాష్ట్రపతి పాలన విధించాలన్న కేంద్ర మంత్రి వర్గ సిఫార్సుకూ రాష్ట్రపతి ప్రణబ్ ముఖర్జీ మార్చి 2న ఆమోదం తెలిపారు.. దీంతో ఆంధ్రప్రదేశ్ పాలన వ్యవహారాలు గవర్నర్ నరసింహన్ చేతుల్లోకి వెళ్లాయి.. ఈ నేపథ్యంలో ‘రాష్ట్రపతి పాలన’ అంశం సమకాలీన ప్రాముఖ్యతను సంతరించుకుంది. రాష్ట్రపతి పాలన అంటే ఏమిటి? ఏయే పరిస్థితుల్లో రాష్ట్రపతి పాలన అనివార్యం అవుతుంది? ఈ అంశానికి సంబంధించి రాజ్యాంగ స్ఫూర్తి ఎలా ఉంది? దీనిపై సుప్రీంకోర్టు తీర్పు, న్యాయ సమీక్ష తదితర అంశాలపై విశ్లేషణ..

ప్రకరణ 356 చారిత్రక నేపథ్యం
భారత ప్రభుత్వ చట్టం 1935 నుంచి ప్రకరణ 356, రాష్ట్రపతి పాలన అనే భావనను గ్రహించారు. ఆ చట్టంలోని సెక్షన్ 93 ప్రకారం ఆనాటి గవర్నర్ జనరల్‌కు ప్రావిన్షియల్ గవర్నమెంట్(రాష్ట్ర ప్రభుత్వాలు) ను రద్దు చేసే అధికారాన్ని కల్పించారు. ఈ అంశాన్నే కొన్ని మార్పులతో ప్రకరణ 356లో చేర్చారు.

భారత సమాఖ్య వ్యవస్థలో కేంద్ర, రాష్ట్ర ప్రభుత్వాలు రాజ్యాంగం నిర్దేశించిన పరిధిలో తమ అధికార, విధులను నిర్వర్తించాలి. సాధారణంగా ఒకరిపై ఒకరు ఆధిపత్య ధోరణిని ప్రదర్శించకూడదు. కానీ దేశ ఐక్యత, సమగ్రత, రక్షణ దృష్ట్యా అనూహ్యమైన పరిస్థితులు తలెత్తినప్పుడు వాటిని ఎదుర్కోవడానికి ఉద్దేశించిన అధికారాలకు ‘అత్యవసర అధికారాలు’గా పేరు పెట్టారు. రాజ్యాంగం 18వ భాగంలో ప్రకరణ 352 నుంచి 360 వరకు మూడు రకాల అత్యవసర అధికారాలను పేర్కొన్నారు. అవి..

1. జాతీయ అత్యవసర పరిస్థితి (ప్రకరణ 352)
2. రాష్ట్రంలో రాజ్యాంగపరమైన అత్యవసర పరిస్థితి లేదా రాష్ట్రపతి పాలన (ప్రకరణ 356)
3. ఆర్థిక అత్యవసర పరిస్థితి (ప్రకరణ 360)

రాష్ట్రపతి పాలన విధింపు - కారణాలు
ప్రకరణ 355 ప్రకారం ప్రతీ రాష్ట్రంలో రాజ్యాంగబద్ధంగా పాలన కొనసాగేలా చూడాల్సిన బాధ్యత కేంద్ర ప్రభుత్వానిదే. అలాకాకుండా ఏదైనా రాష్ట్రంలో రాజ్యాంగ బద్ధంగా పరిపాలన కొనసాగించడానికి అవకాశం లేనప్పుడు లేదా రాజ్యాంగ సంక్షోభం ఏర్పడిన పరిస్థితుల్లో.. గవర్నర్ పంపిన నివేదిక ద్వారా లేదా మరో విధంగా గానీ, రాష్ట్రపతి భావించినప్పుడు ఆ రాష్ట్రంలో రాష్ట్రపతి పాలన విధించవచ్చు. అలాగే ప్రకరణ 365 ప్రకారం కేంద్ర ఆదేశాలను రాష్ట్రాలు ఉద్దేశపూర్వకంగా ఉల్లంఘిస్తే కూడా రాష్ట్రపతి పాలన విధించే అవకాశం ఉంది. రాష్ట్రపతి పాలన విధించిన రోజు నుంచి రెండు నెలల్లోగా పార్లమెంట్ రాష్ట్రపతి పాలనను సాధారణ మెజారిటీతో ఆమోదించాల్సి ఉంటుంది. పార్లమెంట్ ఆమోదించిన రోజు నుంచి ఆరు నెలల వరకూ రాష్ట్రపతి పాలన కొనసాగుతుంది. అలా ప్రతి ఆరు నెలలకోసారి పార్లమెంట్ ఆమోదాన్ని పొందాలి. ఎటువంటి పరిస్థితుల్లోనూ రాష్ట్రపతి పాలనను మూడు సంవత్సరాలకు మించి కొనసాగనివ్వకూడదు.

రాష్ట్రపతి పాలన - పరిణామాలు
రాష్ట్రపతి పాలన విధించినప్పుడు చోటు చేసుకునే పరిణామాలు

1. రాష్ట్ర ప్రభుత్వాన్ని రద్దు చేస్తారు.
2. రాష్ట్ర విధాన సభను రద్దు చేయవచ్చు లేదా సుప్తచేతనావస్థలో ఉంచవచ్చు. ప్రస్తుతం ఆంధ్రప్రదేశ్ అసెంబ్లీని సుప్తచేతనావస్థలోనే ఉంచారు (అంటే అసెంబ్లీ రద్దు కాకుండా నిద్రాణ స్థితిలో ఉంటుంది). ఈ వ్యవస్థలో ఉన్నప్పుడు అసెంబ్లీని తిరిగి పునరుద్ధరించవచ్చు.
3. రాష్ట్రపతి.. రాష్ట్ర పాలన బాధ్యతను స్వీకరించి దాన్ని గవర్నర్ ద్వారా నిర్వహిస్తాడు.
4. గవర్నర్‌కు సహకరించడానికి సీనియర్ ఐఏఎస్, ఐపీఎస్ అధికారులను సలహాదారులుగా నియమిస్తారు.
5. రాష్ట్ర జాబితాలోని అంశాలపైన పార్లమెంట్, రాష్ట్రపతి ఆర్డినెన్‌‌స ద్వారా చట్టాలను రూపొందించవచ్చు.
6. రాష్ట్ర బడ్జెట్‌ను కూడా పార్లమెంట్ ఆమోదిస్తుంది.

సుప్రీంకోర్టు తీర్పులు - న్యాయసమీక్ష
1975లో చేసిన 38వ రాజ్యాంగ సవరణ ప్రకారం.. రాష్ట్రపతి తన అభీష్టం మేరకు లేదా సంతృప్తి మేరకు ప్రకరణ 356ను ప్రయోగించవచ్చు. ఈ విషయంలో రాష్ట్రపతిదే తుది నిర్ణయం. ఆ నిర్ణయాన్ని న్యాయస్థానంలో ప్రశ్నించరాదు అనే ఉద్దేశంతో రాజ్యాంగ సవరణ చేశారు. అయితే 1978లో 44వ రాజ్యాంగ సవరణ ద్వారా దాన్ని తొలగించారు. ఆ మేరకు రాష్ట్రపతి తీసుకున్న నిర్ణయాన్ని న్యాయస్థానంలో ప్రశ్నించవచ్చు. న్యాయ సమీక్షకు అతీతం కాదు. ఈ మధ్యనే ఢిల్లీలో విధించిన రాష్ట్రపతి పాలనను ప్రశ్నిస్తూ ఆమ్ ఆద్మీ పార్టీ సుప్రీంకోర్టును ఆశ్రయించింది.

దుర్వినియోగం-సమీక్ష
అత్యవసర అధికారాలు సమాఖ్య వ్యవస్థకు ప్రమాదం తెస్తాయని, ప్రతిపక్షాలకు చెందిన ప్రభుత్వాలను అణచివేస్తాయని, కేంద్రం నియంతృత్వంగా వ్యవహరించే అవకాశం ఉందని రాజ్యాంగ నిర్మాతలే భిన్నాభిప్రాయాలు వ్యక్తం చేశారు. అటువంటి అభిప్రాయాలకు డాక్టర్ బి.ఆర్. అంబేద్కర్, అల్లాడి కృష్ణస్వామి అయ్యర్‌లు ఇచ్చిన సమాధానం..‘‘సమాఖ్య వ్యవస్థ కంటే జాతి శ్రేయస్సు మిన్న. చైతన్యవంతమైన ప్రజాభిప్రాయం, చురుగ్గా ఉన్న పార్లమెంట్ గల దేశంలో నియంతృత్వానికి చోటులేదు’’.
‘‘356వ అధికరణం దుర్వినియోగం కావచ్చు. అయినా అది అవసరమైన చెడు’’ అని టి.టి. కృష్ణమాచారి పేర్కొన్నారు. దేశ విభజన సందర్భంలో మతోన్మాదానికి లక్షలాది మంది అమాయకులు బలి అవుతున్న సమయం, జమ్మూకాశ్మీర్‌లో పాకిస్థాన్ దండయాత్రతో ఏర్పడిన విపత్కర పరిస్థితుల్లో జాతి మనుగడకు అలాంటి అధికరణలు అవసరమని రాజ్యాంగ నిర్మాతలు గుర్తించారు. అందువల్లనే నజీరుద్దీన్ అహ్మద్ దాన్ని ‘రాజ్యాంగంలోని అత్యంత ముఖ్యమైన అంశం’ అని కొనియాడారు. ప్రమాదకర పరిస్థితులను ఎదుర్కోవడానికి పటిష్టమైన ఏర్పాట్లు అవసరమని కె.సంతానం వంటి వారు అభిప్రాయం వ్యక్తం చేశారు.
గత 63 ఏళ్ల అనుభవాలు.. రాజ్యాంగ నిర్మాతలు ఆశించిన దానికి పూర్తి భిన్నంగా ఉన్నాయి. 1950 నుంచి 2014 వరకు (కేంద్ర పాలిత ప్రాంతాలతో సహా) సుమారు 120 కంటే ఎక్కువ సార్లు రాష్ట్రపతి పాలన విధించారు. ఈ ప్రకరణను కేంద్రం రాజకీయ స్వప్రయోజనాలకే దుర్వినియోగం చేసిన సందర్భాలే ఎక్కువని ప్రతిపక్షాలు, రాజ్యాంగ నిపుణులు విమర్శించారు. 1977లో జనతాపార్టీ ప్రభుత్వం కాంగ్రెస్ పాలనలోని 9 రాష్ట్ర ప్రభుత్వాలను రద్దు చేసింది. 1980లో కాంగ్రెస్ ప్రభుత్వం జనతాపార్టీ పాలన లో ఉన్న రాష్ట్ర ప్రభుత్వాలను రద్దు చేసింది. 1984లో ఆంధ్రప్రదేశ్‌లో ఎన్.టి. రామారావు ప్రభుత్వాన్ని అకారణంగా బర్తరఫ్ చేసి మెజారిటీ లేని నాదెండ్ల భాస్కరరావును ముఖ్యమంత్రిగా నియమించడం దుర్వినియోగానికి పరాకాష్టగా పేర్కొనవచ్చు. రక్షణ కవాటంగా (సేఫ్ బై వాల్యూ)గా ఉద్దేశించిన ఈ అధికరణం ఆచరణలో కేంద్రానికి అయిష్టంగా ఉన్న రాష్ట్ర ప్రభుత్వాన్ని రద్దు చేయడానికి ఉపయోగపడే రాజకీయ ఆయుధంగా మారడం దురదృష్టకరం.

మృత శాసనమా లేదా మరణ శాసనమా?
రాష్ట్రపతి పాలనను రాజ్యాంగంలో చేర్చడంపై రాజ్యాంగ పరిషత్‌లో తీవ్ర వ్యతిరేకత వ్యక్తమైంది. డాక్టర్ బి.ఆర్. అంబేద్కర్ దీనికి సమాధానం చెబుతూ ప్రకరణ.. 356 రాజ్యాంగంలో మృత శాసనంగా (డెడ్ ఆర్టికల్) ఉంటుందని, దీన్ని చాలా జాగ్రత్తగా, అతి తక్కువగా తుది ప్రత్యామ్నాయంగానే వినియోగిస్తారని భరోసా ఇచ్చారు. కానీ తర్వాతి కాలంలో దీనికి భిన్నంగా ఈ ప్రకరణ రాష్ట్రాల పాలిట మరణ శాసనంగా (డెత్ లెటర్)గా పరిణమించిందనేది జగమెరిగిన సత్యం. రాజ్యాంగ స్ఫూర్తికి విరుద్ధంగా వ్యవహరించడం పాలకులకు పరిపాటిగా మారిపోయింది. రాజ్యాంగం ప్రకారం రాజకీయ వ్యవస్థ నడవాలి. కానీ రాజ్యాంగాన్ని రాజకీయ అవసరాలకనుగుణంగా మార్చుకోవడం ప్రజాస్వామ్య విలువలకు విఘాతం కలిగించడమే అవుతుంది. ప్రపంచ ప్రజాస్వామ్య రాజ్యాంగాల్లో మరెక్కడా లేని ఈ అధికరణను రాష్ట్రపతి ఉపయోగించే రోజు బాధాకరమైంది, అవమానకరమైంది అని రాజ్యాంగ పరిషత్ సభ్యుడు హెచ్.వి.కామత్ అభిప్రాయపడ్డారు.

ఎస్‌ఆర్ బొమ్మై కేసు - మార్గదర్శకాలు
1994లో కర్ణాటక మాజీ ముఖ్యమంత్రి ఎస్ ఆర్ బొమ్మైకేసు సందర్భంగా సుప్రీంకోర్టు రాష్ట్రపతి పాలన విధించడానికి సంబంధించి కొన్ని మార్గదర్శకాలను జారీ చేసింది. ఈ కేసును ప్రకరణ 356 విషయంలో అత్యంత ప్రామాణికంగా పరిగణిస్తారు.

• గవర్నర్ నివేదిక రాష్ట్రంలోని వాస్తవిక పరిస్థితులను ప్రతిబింబించేలా ఉండాలి. వ్యక్తిగత అభిప్రాయాలను వ్యక్తీకరించరాదు.
• రాష్ట్ర ప్రభుత్వానికి మెజారిటీ ఉందా లేదా అనే అంశాన్ని శాసనసభలో మాత్రమే పరీక్షించాలి. బల నిరూపణ కోసం ముఖ్యమంత్రికి తగిన సమయం ఇవ్వాలి.
• పార్లమెంట్.. రాష్ట్రపతి పాలనను ఆమోదించే వరకు రాష్ట్ర అసెంబ్లీని రద్దు చేయరాదు.
• లౌకిక తత్వానికి విఘాతం కలిగించినా లేదా దాన్ని కాపాడలేకపోయినా రాష్ట్ర ప్రభుత్వాన్ని ప్రకరణ 356 ప్రకారం రద్దు చేయవచ్చు.
• శాంతి భద్రతలకు భంగం వాటిల్లడం వేరు, రాజ్యాంగపరమైన వైఫల్యం వేరు. కాబట్టి శాంతి భద్రతలకు విఘాతం కలిగిందనే సాకుతో రాష్ట్రపతి పాలన విధించడం సమంజసం కాదు.
• ప్రకరణ 356ను ప్రయోగించడాన్ని అంతిమ ప్రత్యామ్నాయంగానే చూడాలి. రాష్ట్రంలోని పరిస్థితులను చక్కబెట్టేందుకు రాజ్యాంగంలోని ఇతర ప్రత్యామ్నాయాలైన ప్రకరణ 256, 257లను కూడా ఉపయోగించాలి.
• రాష్ట్రపతి పాలనను దురుద్దేశంతో విధించినా లేదా రాష్ట్రపతి పాలన విధించడానికి సమంజసమైన కారణాలు లేకపోయినా న్యాయస్థానం జోక్యం చేసుకొని రాష్ట్రపతి ఆదేశాలను కొట్టివేయవచ్చు.
• రాష్ట్రపతి పాలనను సుప్రీంకోర్టు కొట్టివేస్తే రద్దు చేసిన ప్రభుత్వాన్ని, విధానసభను పునరుద్ధరిస్తారు.

దేశంలో ఎప్పుడెప్పుడు?
దేశంలో ఇప్పటి వరకూ దాదాపు అన్ని రాష్ట్రాల్లోనూ రాష్ట్రపతి పాలన ఏదో ఒక సందర్భంలో అమల్లోకి వచ్చిందని చెప్పొచ్చు. ఛత్తీస్‌గఢ్, ఉత్తరాఖండ్ రాష్ట్రాల్లో ఇప్పటి వరకూ రాష్ట్రపతి పాలన విధించలేదు. అన్నిటి కంటే ఎక్కువగా ఉత్తరప్రదేశ్‌లో 9 సార్లు రాష్ట్రపతి పాలన విధించారు. తర్వాత వరుసగా బీహార్, పంజాబ్‌లలో 8 పర్యాయాలు రాష్ట్రపతి పాలన అమల్లోకి వచ్చింది.

• ఆంధ్ర రాష్ట్రంలో 1954, నవంబర్ 15 నుంచి 1955, మార్చి 28 వరకు ఒక పర్యాయం రాష్ట్రపతి పాలన విధించారు. సారా వ్యతిరేకోద్యమం, ఆనాటి ముఖ్యమంత్రి ప్రకాశం పంతులుపై పెట్టిన అవిశ్వాస తీర్మానం నెగ్గడంతో రాష్ట్రపతి పాలన అమల్లోకి వచ్చింది.
• 1973లో జై ఆంధ్ర ఉద్యమ నేపథ్యంలో అప్పటి ముఖ్యమంత్రి పి.వి.నరసింహారావు రాజీనామాతో 1973, జనవరి 11 నుంచి డిసెంబర్ 10 వరకు ఆంధ్రప్రదేశ్‌లో రాష్ట్రపతి పాలన విధించారు.
• ఈ ఏడాది రెండు రాష్ట్రాల్లో (ఆంధ్రప్రదేశ్, ఢిల్లీ) రాష్ట్రపతి పాలన విధించారు.